关键词国内大循环普惠金融金融包容微型金融

 

〔中图分类号〕F830〔文献标识码〕A〔文章编号〕0447-662X（2020）12-0048-08

 

一、引言

 

普惠金融概念起源于2005年。联合国在推广2005小额信贷年时，提出为实现千年发展目标而建立“Inclusive Financial Sectors”，①旨在解决金融服务广度和深度方面的障碍。世界银行认为，“Inclusive Financial System”是要让所有人特别是弱势群体享有平等的金融权利、惠及所有阶层。②联合国进一步细化愿景目标：在完善的政策、法律和监管框架的支持下，各国应建立持续的、为各个群体提供合适产品和服务的金融体系，其特征包括可负担性、可获得性、商业可持续性以及全面性。③

 

我国自始就积极关注此项事业。为便于推广小额信贷年，中国小额信贷联盟于2005年提出用“普惠金融体系”作为前述英文表述的中文翻译，中国人民银行在2006年亚洲小额信贷论坛上正式使用“普惠金融”这一概念。在后续实践中我国形成符合国情的定义，《推进普惠金融发展规划（2016-2020年）》提出普惠金融是指立足机会平等要求和商业可持续原则，以可负担的成本为有金融服务需求的社会各阶层和群体提供适当、有效的金融服务，重点服务对象是小微企业、农民、城镇低收入人群、贫困人群和残疾人、老年人等特殊群体。因此，普惠金融是让每一个人在有需求时都能以合适的价格享

 

* 基金项目：教育部重点研究基地重大项目“中国国有企业创新驱动发展研究”（16JJD790017）

 

① United Nations， “International Year of Microcredit-2005，” Ethos， vol.13， 2005， pp.6～26.

 

② CGAP， Access for All： Building Inclusive Financial Systems， Washington D.C： CGAP， 2006.

 

 

 

③ United Nations， Building Inclusive Financial Sectors for Development， New York： United Nations Publications， 2006.

 

受到及时、有尊严、方便、高质量的各类型金融服务，周小川：《深化金融体制改革》，《人民日报》2015年11月25日，第6版。将以往被忽视的群体纳入普惠金融体系，让多样化机构为不同群体提供差异化金融服务和产品，让每人都拥有平等获得金融服务的权利。

 

经过多年的不懈推动，我国普惠金融工作取得长足发展。截至2019年末，全国银行网点乡镇覆盖率达96.61%，村级行政区覆盖率达99.21%，中国人民银行：《中国普惠金融指标分析报告（2019年）》，2020年10月。银行业金融机构涉农贷款余额35.19万亿元，小微企业贷款余额36.9万亿元，其中单户授信总额1000万元及以下的普惠型小微企业贷款余额11.7万亿元、户数2100多万户。中国银行业协会：《2019年中国银行业服务报告》，2020年3月。与此同时，在普惠金融本土化发展中还存在一些认识理解误区和政策措施异化，对其及时、有效的厘清和纠偏有助于更好地推进普惠金融工作向纵深发展。

 

 

 

特别是2020年7月30日中共中央政治局会议指出，加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，这是党中央基于国内外形势作出的重大战略部署。经济活动是逻辑严谨、相互关联、分工有序、不断演进的基本链条，各个产业部门形成生产、分配、交换、消费等分工合作形态，即产业链，链条对接度和匹配度降低会使得产业内部循环出问题，进而引发经济衰退现象。章政：《畅通国内大循环要着重做好四方面工作》，《国家治理周刊》2020年9月第2期。而国内大循环，生产是起点，我国供需关系矛盾的主要方面在供给侧，供给体系优质高效，国民经济循环才能畅通无阻。林振义：《回答时代课题 推进理论创新》，《经济日报》2020年9月23日，第11版。国内大循环的保障是实体企业的健康运营和发展，普惠金融所涉及的小微企业等是“六保”“六稳”的主体，2020年以来受新冠疫情等影响，很多企业的活力趋弱，特别是大量小微企业生存和发展能力受到较严重打击，让这些企业走出困境是国内经济大循环的第一步。因为小微企业的健康发展，必将带动更多就业，进而推动经济向好的循环方向发展。黄奇帆：《对加快构建完整的内需体系，形成国内国际双循环相互促进新格局的思考和建议》，《中国经济周刊》2020年7月24日。可见，在双循环发展的新格局下，金融如何有效支持实体经济发展、深化金融体制改革，为普惠金融的发展保驾护航，为实现我国经济高质量发展作好保障。

 

二、普惠金融发展中存在的误区

 

普惠金融理念在中国落地过程中存在概念界定、关注要点和推进方式等多方面的误区，需要重新审视普惠金融这一名称和内涵的界定、由此带来的核心关注点的差异和游离，以及一定程度上加剧了目标和结果不匹配的实施推进方式。

 

1.概念界定的误导

 

中文的“普惠”曾多用于贸易普惠国、普惠关税等词组之中，源于普惠制（普遍优惠制的简称），对应Generalized System of Preferences这一英文表述。而Inclusive Finance或Financial Inclusion，从字面上更为贴切、准确的翻译是“包容性金融”周小川：《践行党的群众路线 推进包容性金融发展》，《求是》2013年第18期。或“金融包容”，只是“普惠金融”的译法自2005年首提之后已更广泛地得到使用。显然，前后两组英文表述的原意有较大差异。

 

有学者认为，“普”与“惠”高度概括了普惠金融的内涵：“普”说明普遍性、体现平等权利，即所有人都有获得金融服务的机会;“惠”即惠民，强调金融对普通人特别是贫困弱势群体的支持。焦瑾璞、王爱俭：《普惠金融——基本原理与中国实践》，中国金融出版社，2015年，第1～4页。这里的“惠”实际是惠及，但更容易让人想到的是优惠、实惠。然而，合适的价格未必是优惠的价格。合适指的是根据需求和供给、剔除异常因素所得到的市场均衡结果，价格受到交易成本、信用成本等诸多因素影响，其中需求是指有效需求，而非仅仅主观需要。近年来，监管部门积极采取措施解决小微企业融资难、融资贵问题，包括“三个不低于”“两增两控”、民营企业“一二五”等，行政性要求银行逐年增加小微企业贷款的比重，以及严格治理收费、要求降低贷款利率等。这些举措取得一定成效，但有根本性的缺陷，即都不是以“商业可持续原则”为基础的。北京大学数字金融研究中心课题组：《数字普惠金融的中国实践》，中国人民大学出版社，2017年，第2～4页。当目標从合理的、可承担的成本，变为单纯的要求降价、低于服务提供的成本线时，会扭曲本应符合市场规则的传导过程，异化产出结果。由此，容易将普惠金融视为公共扶持救助的范畴，无法从根本上提高金融包容性。例如，推行扶贫和小微企业等贷款、拨划再贷款规模、制定优惠利率等政策，仍然在低效地重复着贷款方法。何德旭、苗文龙：《金融排斥、金融包容与中国普惠金融制度的构建》，《财贸经济》2015年第3期。微观上说，普惠金融不是慈善和救助，而是以金融规律为基本要求的可持续的商业模式。邢乐成、赵建：《多维视角下的中国普惠金融：概念梳理与理论框架》，《清华大学学报》（哲学社会科学版）2019年第1期。可见，不能够将“惠”理解为便宜，更不能将普惠金融服务理解为提供成本低廉的金融服务。李建军、彭俞超、马思超：《普惠金融与中国经济发展：多维度内涵与实证分析》，《经济研究》2020年第4期。普惠更应从包容的角度来理解，包容性增长是普惠金融的本质。《金融科技的中国时代：数字金融12讲》，中国人民大学出版社，2017年，第20～23页。此外，传统金融领域的事前、事中、事后全流程高强度监管和新兴金融实践的监管宽松、隐身甚至缺位曾一度并存，方式差异性产生溢出和挤压效应，一些互联网模式以普惠金融为名博取监管套利。由于普惠金融基本概念界定缺乏统一原则，发展实践出现很多问题，如概念泛化、产生舆论误导，业务异化、违背可负担原则，导致了使命漂移、服务客体偏离等问题。邢乐成：《中国普惠金融：概念界定与路径选择》，《山东社会科学》2018年第12期。

 

2.关注要点的偏离

 

国际上普惠金融概念形成和发展过程中，最初重点关注的是银行信贷可获得性，基本形态是小额信贷和微型金融，经过多年发展，已实现金融服务主体多元化，广泛涵盖支付、存款、贷款、保险、理财、养老金和证券等领域。焦瑾璞：《我国普惠金融现状及未来发展》，《金融电子化》2014年第11期;焦瑾璞、黄亭亭、汪天都等：《中国普惠金融发展进程及实证研究》，《上海金融》2015年第4期。以国际上评估普惠金融发展水平的指标体系为例，2016年《G20普惠金融指标体系》涵盖金融服务的使用情况、可得性和质量3个维度、19类指标，其中仅3类指标涉及信贷，其中使用情况维度2类：在正规金融机构发生信贷业务的成年人、有未偿贷款或授信额度的企业;质量维度1类：信贷障碍。

 

中国的落地实践产生了导向差异，从全口径的金融服务转向更多地聚焦于银行服务，特别是授信业务。2016年12月出台的《中国普惠金融指标体系》包含前述3个维度共20类指标，余文建：《普惠金融指标体系构建——从国际探索到中国实践》，《中国金融》2017年第5期。但多达6类指标涉及信贷，其中使用情况维度5类：个人信贷、小微企业信贷、民生信贷、涉农信贷、精准扶贫信贷;质量维度1类：信贷障碍。该体系大幅加大对于信贷的关注，按照企业规模、行业领域、用途目标等互有交叉的不同划分方法进行细分，落脚点主要集中于银行。监管方面旗帜鲜明地专注于传统授信业务，普惠金融统计数据主要是授信业务：小微企业贷款余额和占比、贷款户数、申贷获得率，涉农贷款余额（单列农户贷款余额）、占比，银行业扶贫小额信贷余额等。潘光伟：《银行业普惠金融新成效》，《中国金融》2017年第22期。各银行2018年起按季度报送的《银行业普惠金融重点领域贷款统计表》，也分为普惠型小微企业和其他组织贷款、普惠型农户及贫困户经营性贷款、普惠型消费贷款等三大类、七中类、十八小类（其中四小类还扩展出六细类）的贷款种类。另外，根据银行普惠金融开展情况进行定向降准、实施宏观审慎评估体系考核等针对的也是各项贷款。

 

3.推进方式的错位

 

普惠金融强调的是一种政策向导，不具有强制干预性，不违背市场基本原则。尹振涛、舒凯彤：《我国普惠金融发展的模式、问题与对策》，《经济纵横》2016年第1期。但在普惠金融实际推进方式上出现强制性、惩戒性特点：强化监管目标要求，督促银行严格落实小微企业“三个不低于”等要求，围绕小微企业、三农、扶贫等重点确定银行业普惠金融常态化考核指标。杨丽平：《提升大型银行普惠金融服务能力》，《中国金融》2017年第22期。“三个不低于”等强制性政策助长行政干预，金融机构为完成任务而发放不合理的贷款，背离贷款原则，长期来看对各方都有不良影响。胡国晖、王婧：《金融排斥与普惠金融体系构建：理论与中国实践》，中国金融出版社，2015年，第169～196页。一些研究或政策导向只强调或施压银行扩大贷款群体，而不顾风险管理水平和违约损失，甚至认为可以拖欠、不用偿还普惠金融贷款，显然有悖金融本质。若是既未能采用鼓励与激励并重的建设性措施使普惠金融业务具有生命力，更异化为行政任务甚至运动，只能在高压下才能前行，会容易形成数据游戏和虚假繁荣。

 

三、现存误区的解读和分析

 

1.概念间的相互关系和定位

 

（1）普惠金融与小额信贷、微型金融、小微企业。将普惠金融混同于前述概念较为常见。过去国内外普惠金融研究在操作上曾等同于小额信贷，在覆盖面上等同于小企业融资或农村金融。戴宏伟、随志宽：《中国普惠金融体系的构建与最新进展》，《理论学刊》2014年第5期。小额信贷兴起于20世纪70年代初，指以低收入群体为服务对象的小额度信贷服务，或是金额较小、缺少抵押担保的信用贷款。微型金融的关注点则不仅是小额信贷，贫困群体有很多差异化的金融服务需求，需要由多样化的提供者通过多重金融服务予以满足，Joanna Ledgerwood， Julie Earne， Candace Nelson， The New Microfinance Handbook： A Financial Market System Perspective， Washington： The World Bank， 2013，pp.1～48.如保险可帮助低收入家庭抵御疾病或灾害等风险，理财可为普通投资者持续创造财富。贝多广、李焰：《数字普惠金融新时代》，中信出版集团，2017年，第1～19页。普惠金融可视为二者的延伸和发展，但层次更高、含义更宽泛：相比小额信贷，强调多元化和全方位的金融服务，面向所有需要金融服务的人，而非仅贫困或弱势群体;相比微型金融，既包含小额贷款公司等微型机构，也包括商业银行等正规部门;马彧菲、杜朝运：《普惠金融指数测度及减贫效应研究》，《经济与管理研究》2017年第5期。侧重于从广度和深度上完善金融体系，体现金融服务的公平性，李明贤、叶慧敏：《普惠金融与小额信贷的比较研究》，《农业经济问题》2012年第9期。以获取更多资源、达到更大覆盖，变输血为造血，实现可持续发展。此外，（中）小微企业是普惠金融关注的子领域，但由于前述路径依赖等原因，在我国实践中表现为核心议题。总之，上述概念互有交错，但互不包含。

 

（2）普惠金融与扶贫、财政资金支持。对于绝对贫困群体应由政府通过财政支付转移等方式保障其生存需要，王宁、王丽娜、赵建玲：《普惠金融发展与贫困减缓的内在邏辑》，《河北大学学报》（哲学社会科学版）2014年第2期。不涉及后期偿还。普惠金融不等于政策性金融、扶贫金融或慈善金融，张伟：《互联网+普惠金融：理论与实践》，电子工业出版社，2016年，第3～10页。更多是市场行为，重在财务可持续性的前提下解决弱势群体的金融需求。因此，普惠金融本质是金融，不是输血式的救济或施舍，不能过度强调政策性、社会性。不应忽视还款风险，而只强调贷款可获得性，要以信用和市场原则为基石，有借有还，对象不局限于政策扶持的贫困群体，也包括有偿还能力但不符合传统金融服务条件的群体。应在政策支持的基础上市场化操作，实现保本微利的商业化可持续发展。

 

 

 

（3）基于互联网的普惠金融实践。新生事物涉及创新、互联网等题材时，曾有普遍认识是前置或严厉的监管会阻碍创新、限制各群体获得金融服务的选择范围和便利性，因此对蜂拥而至的金融主体采取默许甚至鼓励态度，认可其以市场需要为名、推出花样繁多的金融产品。市场上充斥着大量类金融机构打着发展数字普惠金融的旗号却从事非法集资、非法吸收公众存款等非法金融业务。胡滨、程雪军：《金融科技、数字普惠金融与国家金融竞争力》，《武汉大学学报》（哲学社会科学版）2020年第3期。面对微型金融机构的监管资源也存在错配，除了法律地位模糊、适用法律不足外，既有监管重叠，亦有监管真空。张正平：《微型金融机构的商业化、风险与目标偏离：理论与实证》，中国金融出版社，2016年，第129～150页。而随着互联网金融主体倒闭潮、卷款跑路潮不断涌现，各界才意识到其脆弱性及引致的金融稳定风险与普惠性的根本背离。网络贷款很多只是单边普惠，即以承担高风险为代价，给投资人带来一定好处，但相比传统渠道并没有普遍降低借款人的融资成本。丁杰：《互联网金融与普惠金融的理论及现实悖论》，《财经科学》2015年第6期。大部分网络借贷平台的客群数量不大且较为重合，借款人往往拆东墙补西墙，并非为普惠金融所更需要服务的长尾群体，同时有些年化利率可能达到甚至超过高利贷，远超正常个人消费或企业运营可负担的水平，不应被视为普惠金融。事实上，互联网金融同样有金融排斥现象，P2P 贷款存在传统借贷中对贷款对象的歧视问题。D.Pope， J.Sydnor， “Whats in a Picture？ Evidence of Discrimination from Prosper.com，” Journal of Human Resource， vol.46， no.2， 2011， pp.53～92.可见，部分互联网企业以普惠金融为名，行庞氏骗局之实;要强化金融风险源头管控，坚持金融特许经营行业，不得无证经营或超范围经营。《党的十九大报告辅导读本》，人民出版社，2017年，第100～110页。应当由具有合法身份的正规金融服务提供者从事普惠金融，并根据监管分类接受不同程度监管，这有利于加强监管和消费者保护，更好实现融资等商业化运作。贝多广、张锐：《包容性增长背景下的普惠金融发展战略》，《经济理论与经济管理》2017年第2期。可见，互联网背景下普惠金融范围的确定和相应的监管框架、标准的统一势在必行。

 

2.目标和方向的合理设定

 

（1）金融不等同于信贷。对于很多受金融排斥的群体而言，信贷往往是很小部分，而非首位迫切需求，衡量金融的包容性不能仅看融资需求是否得到满足，更需解决其他基础性金融服务。刻意追求过高的信贷满足度也会产生错误导向，如过度授信导致企业盲目扩张、助长投机、加重道德风险。而忽视风险、简单追求过高的融资满意度，不顾条件地追求政策宽松、降低信贷标准，甚至搞运动式普惠，效果可能适得其反。潘功胜：《关于构建普惠金融体系的几点思考》，《上海金融》2015年第4期。我国普惠金融评价体系中侧重贷款业务，诱因是贷款数据定量化程度高，过往已用于各种监管考核之中，所以容易形成路径依赖。因此，一概归因于信贷是研究分析方法论的过度简化;简单地把关注对象从难以接触到金融服务的群体，转为主要关注企业等实质应更多侧重于服务范围和程度提升的群体，直接照搬和强化过往信贷举措，是对于习惯性经验、传统做法的过度依赖。

 

（2）金融更具有广义性。银行服务是最基本、最重要的金融服务之一，也是发展普惠金融的关键切入点，但后者还包括保险、投资、金融教育等更加宽泛的类型，仅用前者指标度量具有局限性。肖翔、洪欣：《普惠金融指数的编制研究》，《武汉金融》2014年第9期。王婧等通过构建普惠金融指数，发现存款或贷款单方面提高不足以有效提高普惠金融程度，扩大金融服务在地理和人口维度的供给更有意义。王婧、胡国晖：《中国普惠金融的发展评价及影响因素分析》，《金融论坛》2013年第6期。马彧菲等计算普惠金融指数时发现，我国主要不足之处在于服务范围，特别是人口维度的金融机构和ATM等配套设施数量。马彧菲、杜朝运：《普惠金融指数的构建及国际考察》，《国际经贸探索》2016年第1期。此外，考虑到长久发展，对贫困人群直接提供授信未必是最重要渠道，关键是要不断优化金融服务、创新产品来改善市场环境，彻底解决致贫的根本问题。A.Demirgü-Kunt， R.Levine， “Finance and Economic Opportunity，” World Bank Policy Research Working Paper， 2008，pp.1～31.从现实数据看，2009年底国家提出确保3年内消除基础金融服务空白乡镇，至2014年底已取得较大进展，但空白乡镇仍有1570个;2016年仍再次强调将推进农村基础金融服务全覆盖作为重大政治任务，力争在2020年底全面消除空白乡镇。《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》（2009年12月31日）;《中国农村金融服务报告（2014）》;《关于做好2016年农村金融服务工作的通知》（银监办发[2016]26号）。此外，截至2019年底，中国人民银行金融信用信息基础数据库收录10.2亿自然人，已有长足的发展，但覆盖率也仅为72.9%。程维妙：《征信系统去年底已收录10.2亿自然人信息》，《新京报》2020年1月18日，http：//www.bjnews.com.cn/finance/2020/01/18/676167.html。可见覆盖率仍有待提升，任务仍很艰巨。

 

 

 

如果基础设施建设不能满足需求，发展普惠金融只会停留在口号呼吁上，甚至会导致野蛮生长的、畸形的普惠金融。贝多广：《普惠金融如何解决三大命门，数字化是一条出路》，《经济观察报》2017年3月26日，http：//www.eeo.com.cn/2017/0326/301156.shtml。事实上，金融服务最难到达的地方往往地理空间障碍最大，金融基础设施建设投入和维护成本较高，造成空间性排斥;通讯和网络设备落后、匮乏，现代通信、金融知识有限且操作水平差，费用承担能力弱，造成机会性排斥;两者共同制约普惠金融服务的可得性。王茜：《我国普惠金融发展面临的问题及对策》，《经济纵横》2016年第8期。例如，截至2020年6月我国网民有9.4亿人，中国互联网络信息中心：《第46次中国互联网络发展状况统计报告》，2020年9月29日。但由于人口基数较大，互联网普及率才67.0%，仍有三成多未被覆盖，有很多普惠金融需要涵盖的对象尚没有网络互动功能齐全的智能手机，甚至都没有可以上网的电脑。因此，首要重心仍是建设普惠金融基础设施，这是发展普惠金融的必要条件，既包括硬件，也包括征信、支付、金融教育和协调沟通体系等软件。

 

（3）资源分配和着力点有待明确。普惠性政策在实际操作中存在较大难度。一方面，在资源分配方面存在零和博弈。限定金融资源面向弱势群体的特定流向，会导致另外群体遭遇福利损失等外在成本，造成“非帕累托改进”。王颖、曾康霖：《论普惠： 普惠金融的经济伦理本质与史学简析》，《金融研究》2016年第2期。如提高中小微企业融资的平等性和可得性，可能影响其他经济主体的金融可得性，会导致非普惠金融的尴尬局面。刘新宇、葛扬、周凯：《大数据技术下的普惠金融及信用环境建设研究——逻辑反思与对策建议》，《新金融》2017年第7期。另一方面，在资源供需方面也存在零和博弈。悖论在于，为了照顾使用方，须压低资金方回报，提高投资收益则非普惠性问题更突出。陆磊：《普惠金融的悖论》，《新世纪周刊》2014年第7期。供给者是否有权获得高收益？使用方是否有权获得低成本融资？金融机构是否有权决定筹资或放款的对象、价格？这意味着利益冲突，需要有三方当事人所接受的游戏规则，即达成妥协，而非一方通吃。

 

3.尊重市场规律与政府关系平衡

 

惯性模式的改变需要过程，授信等涉及利率定价、风险管控的业务在一段时间内可能仍是焦点之一。有观点认为银行经营者过于追逐利润、思想觉悟不高，这种情绪化或政治化的表达不能真正解决普惠金融面临的问题。潘功胜：《关于构建普惠金融体系的几点思考》，《上海金融》2015年第4期。普惠金融惠及对象往往交易成本高、利润贡献度低，如外界仅强调责任义务，金融机构会陷入维持盈利水平和履行社会责任的两难，更难以取得平衡，致使内在动力不足。总之，普惠金融实践面临资本回报、监管规则等多重约束，应按照市场规律，始终秉承商业化可持续经营的原则。

 

（1）收益和成本的辩证关系。盈利性是供给者决定进入市场的主要考虑因素。小金额贷款成本高于大金额贷款，除非利率高于平均水平，否则无法覆盖成本，供给不足和不确定性会限制其发展和持续性。国外普惠金融可持续发展的决定性成因之一是遵循成本收益的市场化原则，设计覆盖成本的合理的产品价格。范秀红：《国外普惠金融可持续发展对我国的启示》，《经济研究参考》2014年第59期。如利率低于市场平均水平，金融机构会因入不敷出而退出，贫困群体只能去非规范市场筹集资金;也会导致储蓄收益降低，贫困群体的财产性收入降低，金融机构也难得到资金为其提供产品。贾晋、肖建：《精准扶贫背景下农村普惠金融创新发展研究》，《理论探讨》2017年第1期。外界不当干预会扰乱市场秩序，阻碍普惠金融体系构建。比如政府采取强制性措施限制信贷市场利率上限，表面上降低需求方成本，实际对资源配置产生显著负面影响，如阻碍新的金融机构进入、加速原有主体退出（在全部市场，或是缩减偏远地区和成本较高市场的业务），导致供给减少或成本异化（降低收费透明度、转移费用科目、出现寻租现象等），反而会妨碍真正需求者获得金融服务，实际损害其利益。非常低的定价还可能带来监管套利，形成“二道贩子”倒卖资金、内外勾结的行为。国务院新闻办公室：《国务院政策例行吹风会文字实录》，中国政府网，2019年4月25日，http：//www.gov.cn/xinwen/2019zccfh/24/wzsl.htm。总之，追求盈利的同时未必不能对贫困群体等提供高质量服务，承担社会责任也不必然能达到对这些群体服务的全面性、有效性。普惠金融需要考虑成本可担而非不计成本，其盈利性需要形成良性示范效應，吸引潜在的供给者进入市场，夯实可持续发展基础。

 

 

 

（2）政府角色和作用的重要性。基于对86个国家2635个银行样本的分析，Ahamed等认为普惠金融培育方式不当是金融不稳定的来源之一，也损害了消费者的权益。Ahamed M. Mostak， Sushanta K. Mallick， “Is Financial Inclusion Good for Bank Stability？ International Evidence，” Journal of Economic Behavior & Organization， vol.157， 2019，pp.403～427.降低标准、向低质量借款人过度授信影响组合质量，最后只得吞咽金融脆弱直至不稳定的苦果。H.Khan， “Financial Inclusion and Financial Stability： Are They Two Sides of the Same Coin？” Speech at Bancon， https：//www.bis.org/review/r111229f.pdf ， 2011，pp.1～12.因此，政府推行普惠金融需做足准备工作、采取适合方法，否则成效可能很小，无法形成规模效应，甚至在缺乏理论指导、盲目大范围强行推动下，会出现比金融排斥更棘手的困局。如泰国推行万铢乡村基金计划造成社会成本远高于收益，尼日利亚要求银行提留收益以推行中小企业股权投资计划，但项目鲜有问津者;措施不当或监管不力甚至会引发危机，如2010 年印度小额贷款危机和2008 年美国次贷危机可视为发展中国家和发达国家的普惠金融危机。星焱：《普惠金融的效用与实现：综述及启示》，《国际金融研究》2015年第11期;星焱：《普惠金融：一个基本理论框架》，《国际金融研究》2016年第9期。国内例子例如以加强金融服务小微企业为目标，要求既加信贷投放，又防控风险，还不得提高利率，不可能三角的三大约束无法同时满足，金融机构动力受挫;甚至部分低息信贷假借政策支持名义，以小微信贷为通道，实际资金流向地方融资平台和房地产市场。徐忠：《新时代改革要啃四个“硬骨头”》，财新网，2017年11月16日，http：//m.topics.caixin.com/m/2017-11-16/101171512.html。因此，仅靠传统、机械的行政施压方式，无法激发金融机构的内生动力，难以取得实效，且更难持久。总之，需尊重市场主导和金融机构经营自主权，普惠信贷业务应按照正常流程发放，保证具有商业可持续性;同时，科学、合理的方案设计是实现政策目标的重要保障，需要顺应客观规律、预判各方反应、降低连带损失和副作用，以免执行效果与目标大相径庭。

 

四、政策建议

 

基于此前分析讨论，本文认为，进一步优化和完善普惠金融的概念界定、关注要点、推进方式等方面，有助于导引和支撑我国普惠金融实践取得更为广泛、深入、持久的效果。

 

1.正本清源，精准界定名称范围

 

（1）从概念初衷出发明确名称定义。如前文所述，普惠金融这一中文名称可能会误导实际操作，且易于与扶贫、小额信贷等概念相混淆。可供参照的是我国香港地区的用词是“普及金融”，规避了前文“惠”的理解差异。从英文原意看，Financial Inclusion是与Financial Exclusion（金融排斥）相对而言的，是指金融服务面向包含被传统金融体系排斥在外的社会各类群体。金融排斥反映资本趋利避害的特性，加剧金融资源配置和经济社会发展的失衡，但传统的金融体系并不自发地具有纠偏的功能。在中文语义中，包容和排斥是一对反义词，具有互补性，包容一词也能更好地呼应联合国、世界银行提出的愿景。因此，依据Financial Inclusion（或Inclusive Finance）概念本源，为了减少误解以致造成目标定位的偏离，建议在中文表述中将先前“普惠金融”统一改为“金融包容”或“包容性金融”的称谓，纠偏概念理解不同引致的行为异化，强调从解决“排斥”这一根本问题着手，不断消除金融服务的不均衡，打破积贫积弱的恶性循环，逐步扩大金融服务的广度和深度。

 

（2）范围界定和监管预见性、统一性。从前述P2P等案例来看，要严格界定金融包容的经济行为或业务范围，防止因其宽泛化和不严谨而产生舆论误导、政策套利和消费者欺诈等严重问题。新兴事物监管介入的时间点、程度、范围和模式需要有提前度、全面性、统一性和标准化。金融包容涉及领域众多，新型模式即使在穿透底层后也可能处于跨界或交叉地带，此前多头监管模式易出现监管口径、措施不一致或空白地带。随着银行保险综合监督管理机制的建立、机构“三定方案”的实施，后续应借助大数据、人工智能等监管科技的力量，采用统一、标准的模式覆盖全口径的金融包容领域。对于原有的非正规服务提供者，应筛选后给予合格者从业资格、分步纳入正规金融体系，根據其自身条件及业务性质划定业务范围，进行有效监管。同时，鉴于不同的概念、领域应有不同的做法，随着金融包容理念的深化，还需要及时更新思维理念，采取适当的方式更好地推动包容性金融的发展。

 

2.先广后精，明确首要着力方向

 

（1）解决不平衡不充分问题的顺序。金融包容立足点更高、视野更开阔、愿景更宏大，不仅指提升服务覆盖面的广度，也包括夯实高质量服务的深度，难度也随之加大，在着力解决好发展不平衡不充分这一制约满足美好生活需要的过程中需要循序渐进。首先，解决不充分问题，从零和博弈到共同发展。无法对所有人有利的措施在推动中会有阻力，如果仅通过损害其他群体的利益来实现普惠，制度设计难以实现有效性和可持续性。商鞅变法、改革开放等突破型改革的成功基础之一就是做大蛋糕、共同发展，而非仅在存量中重新划分、激化矛盾。因此，应从人为制造成本承担者和获利者的强行转移支付，转向协调促进共同发展，按照市场规律平衡不同主体间的利益诉求，通过政策引导优化增量资源配置。其次，解决不平衡问题，从单点突破到全线发力。为了更好地评估业务发展、真正促进金融包容全面有效实施，要建立更为广泛的评价体系，充分考量金融可得性、服务利用情况、服务质量等方面。

 

（2）优化业务包容性的切入点。金融包容要考虑受惠者的真实需要（need，而非want）、承受能力（如对贷款而言是偿付能力），力图和其需求、能力相匹配，警惕出现金融服务供给过度的情况。如有的群体客观上确实没有某些甚至大部分金融服务需求，花大代价提升对其金融服务覆盖率的效率和效益事倍功半。以银行服务为例，存（存款）、贷（贷款）、付（支付和汇划）是传统支柱领域。前文提及我国实践中过度关注“贷”，既与国际上发展趋势有差异、未能真正有效契合多数目标群体的首要需求，也受限于现有技术和管理水平，不易产生实际效果。因此，应主要先从存、付等门槛相对较低、受众更广泛的业务入手，特别是弱势群体可获得基本的金融服务，并且更加方便、快捷、低成本。

 

3.尊重规律，均衡有序持续推动

 

（1）政府和市场各司其职。政府应该界定自身角色、有所为有所不为，作为培育者负责引导、减少越位，在尊重市场客观规律的前提下，提供有效的制度安排，通过规划布局、组织协调、政策扶持、监管和权益保护等培育和优化发展环境、缓解市场失灵，充分、有效和合理发挥政府作用。各金融机构需要根据自身特点、任务目标、经营方式等，探索金融包容项下适合各自情况的商业模式，形成各有交叉和互补的分层、立体服务体系，在金融机构、服务对象、业务品种之间既有一对一、一对多也有多对一，逐步提升覆盖面和介入深度，从而实质性地改善我国金融包容架构。在金融基础设施建设和条件改善等根本性机制、老大难问题解决上，政府部门需要和金融机构、受惠对象以及社会群体和公众一起去研究分析制约因素，在政策制度、配套措施上予以针对性支持;尤其应该逐步建立待解决问题清单及逐项结清的制度性、流程化机制安排，形成反馈、讨论、解决问题的良性循环。

 

（2）坚持市场化原则。需要改变惯常的推进方式，将考核、监督的负面惩罚，转换为鼓励、激励的正面引导，使得金融机构自发、自愿地去推动，在利己的同时利他，实现多方合作共赢。充分认识商业性金融机构的盈利导向，正视而非回避提供金融包容服务的高成本，松绑机构的自主定价权，承认信贷业务中适当高利率的合理性，确保收益覆盖运营和风险等成本。现有机构可逐步通过扩大吸收商业资金、降低经营成本、提高经营效率来获得合理利润。当市场环境改善吸引越来越多的机构参与时，信息释放和共享加速、信息产生成本得到分担，信息不对称的负外部性减弱、信息拼图的正外部性加强有助于客户全景图像绘制;市场规模、容量和流动性的增强，又压低交易成本和流动性风险，扩大金融服务覆盖面，从而缓解市场失灵问题。

 

 

 

总之，需继续纠偏和优化金融包容的定位和目标，在符合市场运行规律的基础上，全面发挥政府和金融机构的特点，强化有机互动，从而建立起实质重于形式的包容性金融发展长效机制，逐步实现让每个人都拥有平等获得金融服务的权利的美好愿景。

 

作者单位：李政，吉林大學中国国有经济研究中心、经济学院;周科，吉林大学经济学院

 

责任编辑：韩海燕